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竞争性磋商到底“磋不磋”

2022年05月10日 10:06 来源:中国政府采购报打印

     ■ 汪涛
  “今天你‘磋’了吗?”
  “那必须‘磋’。”
  这是近期笔者常常听到的对话,听起来有些明知故问的戏谑成分,实则是实际操作中夹杂的些许无奈。
  近年来,随着公开招标数额标准的调整,竞争性磋商采购方式被采购人广泛选择和使用,成为政府采购限额标准下采购人选择频次较高的采购方式。竞争性磋商采购方式为何如此受采购人的青睐?
  笔者认为,这还得从竞争性磋商的特点说起。从时间上来看,货物和服务项目实行招标方式采购的,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,不得少于20日。而对于竞争性磋商,从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日。相较于公开招标,从时间上看,采用竞争性磋商可以至少节约10天的时间。
  从评审过程来看,公开招标符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质性响应的供应商不足3家的要废标,而采用竞争性磋商采购方式的政府购买服务项目(含政府和社会资本合作项目),在某些特殊情况下,符合要求的供应商(社会资本)只有两家的,可以继续进行。
  从评审方法来看,竞争性磋商是由磋商小组采用综合评分法对提交最后报价的供应商的响应文件和最后报价进行综合评分,将公开招标的综合评分法和竞争性谈判的“谈判”结合起来,适应了多数采购人“不单以价格论英雄”的心态。
  由此可见,竞争性磋商满足了采购人时间更短、操作更加灵活的需求,在选择采购方式时,也更容易被想到。
  伴随着使用频次的增多,随之而来的就是实操过程中,竞争性磋商到底“磋不磋”“怎么磋”的问题。有观点认为,磋商小组在评审过程中,发现文件要求很明确,供应商响应也很清晰,没有需要磋商的内容,在这种情况下,磋商小组形成一致意见,直接进入报价环节。但还有观点认为,不管有没有实质性的磋商内容,磋商是必备流程,不能变通,该完成的步骤一步也不能少。
  笔者最近浏览一些投诉处理公告发现,有供应商因参与竞争性磋商项目,一直等着磋商,结果直到成交公告发布也没等到,遂对此提出异议。
  那么,竞争性磋商到底“磋不磋”呢?
  《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(以下简称《磋商管理暂行办法》)是这么规定的:“磋商小组所有成员应当集中与单一供应商分别进行磋商,并给予所有参加磋商的供应商平等的磋商机会。”
  也就是说,采用竞争性磋商采购方式,不仅要磋商,还得和每家供应商磋商。
  但在实际操作中,却是另一番场景。因为多数项目技术、规格、服务要求很清晰、很明确,供应商也都进行了明确响应,导致“磋无可磋”,磋商小组为了满足法定流程,现场绞尽脑汁,颇有“为赋新词强说愁”之态。同时,参与的供应商也很困惑:“磋商文件要求很明确,我这响应文件也都按照要求进行了响应,为什么还要就同样的问题进行磋商,还要在规定时间内进行答复?已经很明确答复过了,不应该是进行最后报价了吗?”
  那么,如何操作才是竞争性磋商正确的打开方式?
  一是要明确采购方式由谁来确定。从当前的法律法规来看,采购人负责选择采购方式。《政府采购需求管理办法》第十二条规定:“本办法所称采购实施计划,是指采购人围绕实现采购需求,对合同的订立和管理所做的安排。” 该办法第十三条对采购实施计划的主要内容进行了明确,其中就包含采购方式。同时,《磋商管理暂行办法》又对达到公开招标数额的项目拟采用竞争性磋商采购方式的情形进行了规定,即“采购人应当在采购活动开始前,报经主管预算单位同意后,依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准”。
  二是要明确竞争性磋商采购方式的适用情形。《磋商管理暂行办法》明确规定为“政府购买服务项目,技术复杂或者性质特殊、不能确定详细规格或者具体要求的项目,因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的项目,市场竞争不充分的科研项目,需要扶持的科技成果转化项目,按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目”。
  现实操作中,不同采购人对该方式的适用存在认识上的不统一,集中表现在特定情形的特殊安排上。以物业服务采购为例,在采购过程中符合要求的供应商只有两家的情形下,采购人为行政单位的,则可根据“政府购买服务项目是竞争性磋商的适用情形”继续进行,而事业单位(非参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位)因不是政府购买服务的法定购买主体,不能归于政府购买服务之列,尽管采购内容和目的相同,但适用的法律法规却完全不同,因有效供应商不足3家必须终止采购。对于政府购买服务和政府采购服务的交叉地带,相关当事人尚有疑惑等待破解。
  那么,该如何更好地运用竞争性磋商方式?
  新修订的政府采购法或许能够提供破解路径。从《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)的内容中可以看到,主管部门照顾到了采购人的现实需要,在采购方式和操作上进行了优化探索。
  虽然没有了竞争性磋商采购方式,但实际上是将现行的竞争性谈判和竞争性磋商进行了结合,同时兼顾效率。《征求意见稿》规定,竞争性谈判评定成交方法分为最低评审价法和综合评分法,给予采购人更多的选择空间。同时,对于招标的等标期设计更加符合实际,不再统一设定为20日,而是可以根据具体情形适当缩短等标期,对于采购技术规格统一、现货货源充足、价格透明的采购项目,等标期可以为10日。而且,《征求意见稿》还规定:“公开竞争后参与竞标供应商或者合格标只有两家,但招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书没有不合理条款,且采购程序符合规定的,可以继续开展采购活动。”
  在今年财政部的立法安排中,政府采购法的修订被列为力争完成的事项,希望通过法律的修订,能够使各种采购方式充分发挥作用,有效避免当前采购方式使用不当情况的发生,切实保障优质、优价、优效采购目标的实现。
(作者单位:山东省公共资源交易中心)
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