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韩国政府采购电子化发展所带来的经验启示

2022年04月01日 09:52 来源:中国政府采购报打印

   ■ 王晓晨
高度成熟的政府采购电子化是韩国政府采购发展的亮点一。2003年,韩国电子政府采购系统就被联合国评为公共服务创新典范,并获得了联合国公共服务第一的殊荣。凭借该系统,韩国实现了域内政府采购流程的横向标准化以及纵向协调性发展。
当前,我国正在大力推进数字政府建设,政府采购是构建数字政府的重要组成部分。研究韩国政府采购电子化的发展经验,对完善我国政府采购电子化、推动数字政府建设具有重要意义。
韩国政府采购电子化发展概况
第一,法律基础坚实。1995年,韩国颁布了《韩国政府合同法》,该法是韩国政府采购法律体系的基本法,规定了关于政府采购的基本原则、实施范围与招标程序。在此基础上,《韩国政府采购法实施细则》《关于特定采购的<政府合同法>的特殊实施规则》《地方财政法》《政府投资机关法》等特别法共同组成了韩国的政府采购法律体系。
韩国政府在推广和普及互联网方面颁布了《促进信息化基本法》《促进使用信息通信网络及信息保护关联法》等为政府采购电子化系统的发展奠定了坚实的基础。此外,《电子交易基本法》《电子签名法》《电子商务基本法》为电子化政府采购的交易行为提供了基础准绳。
韩国政府采购电子化发展是作为全国电子政务改革中的重要组成部分予以推动的。此项改革是由2001年实施的《为了构建电子政府而促进行政业务电子化的相关法律》等电子政务配套法律予以支持进行的。
第二,主管机构的层级较高。1949年,韩国政府为适应采购体量不断扩大的需求,将原机构投资总局改编为采购厅,负责主管、执行政府采购工作。采购厅下设14个地方部室及5个驻外采购部室。1997年韩国政府推动信息化改革,并于中央设立信息化战略办公室和信息化促进委员会,分别作为推动信息化改革工作的最高决策和实施机构。因全国信息化改革包括政府采购电子化改革,因此,政府采购电子化的立法决策权由采购厅移交至信息化战略办公室。与此同时,韩国产业资源部等部门在信息化促进委员会的领导下也开展了国家、国际产业标准化的评定工作,以配合政府采购电子化的整体开展。
第三,政府采购电子化发展十分成熟。1997年至今,韩国电子政府采购平台已经由最初的电子信息交换系统进一步发展为成熟的韩国电子招标采购系统(Korea On-line E-Procurement System,以下简称KONEPS)系统,其无论是在系统内部流程简化还是在系统外部各数据库衔接方面都取得了标志性进展。
一方面,KONEPS系统内部通过电子目录、电子文件、安全保证的标准化改革,已发展为囊括电子招标、电子订货、电子合同及电子支付的“一站式”全流程政府采购系统。供应商、采购人仅在线上即可完成全部采购操作。具体来说其电子标准化改革包括以下三点:第一,电子目录标准化,KONEPS系统在政府采购领域采用了联合国标准产品与服务分类代码。该代码是全球电子商务的基础标准,也为韩国电子政府采购系统提供了电子目录标准化的支撑。第二,电子文件标准化,KONEPS系统的电子文件开发不再以电子数据交换(EDI)为基础而是以可扩展标记语言(XML)为基础,系统的信息传递也采用了微软的简单对象访问协议(SOAP)和信息服务规范(MSS)。第三,安全保证标准化方面,KONEPS系统采用了公钥基础设施(PKI) ,其以数字签名和入侵检测系统(IDS)作为安全标准,这也是安全检查方面的最高安全等级。
系统外部数据库衔接方面,该系统与外部系统因行政机关信息共享机制打破了信息鸿沟。《为了构建电子政府而促进行政业务电子化的相关法律》第21条、《促进信息化基本法》第8条规定了韩国行政机关的信息共享机制,据此机制电子政府采购平台得以在资质认定、身份确认等环节中直接激活系统外部的相关信息数据库接口,实现局部信息共享。
政府采购电子化发展差异
前文已简要叙述韩国政府采购电子化的主要背景、立法沿革及现状,可以看出韩国政府采购电子化推动的基础在于电子标准化统一。在政府采购电子化改革的推动中,中韩两国差异主要表现在立法方式、主管机构等方面。
第一,法律体系不同。韩国政府采购领域以《韩国政府合同法》为基本法,囊括招标投标的采购程序规定,同时针对域外采购、特殊主体采购等特殊情况规定了相应的特别法规予以补充,由此实现了法律衔接的周延与全国标准的统一。政府采购电子化的发展既有完善的政府采购法律法规为制度基石,又有信息化方面的法律为政府采购电子化交易作保障。在我国政府采购领域,《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》两法并行导致两法部分条款衔接性不强,造成实践中两法调整范围不明等适用困境。在此背景下,全国统一的政府采购电子化制度和标准很难统一、协调。
第二,主管机构不同。韩国将信息化改革上升为国家战略的高度予以推动,政府采购电子化发展是其改革的重要组成部分。韩国在中央层面成立了信息化战略办公室,领导各部门开展改革事项。
我国的政府采购电子化目前尚未上升至国家战略高度,政府采购与智慧政府建设两者并未在立法上产生直接关联。因此,尽管中央及各省市政府发布了关于数字政府建设的规划文件,但政府采购电子化的推进工作职责目前仍归属财政部、发展改革委员会以及地方政府相关部门根据各地区特点予以推动。
第三,社会力量参与程度不同。中韩两国虽都是自上而下推进电子化改革,但社会力量在韩国电子化推进过程中发挥了更重要的作用。2000年6月,韩国民间自发成立了电子商务标准化论坛,并根据市场需求完成了电子文书、电子目录等标准化评定工作。2001年,韩国政府与民间团体共同成立了电子政府特别委员会,定时听取社会主体对政府采购电子化的需求。正是基于以采购人、供应商需求为导向开展政府采购电子化改革工作,才促使了韩国政府采购电子平台的完善。但目前我国政府采购电子化改革中,社会力量参与程度较低。
启示与经验
基于中韩两国在电子化政府采购发展中的差异和韩国电子政府采购的成熟实践经验,笔者立足我国国情,提出以下建议。
第一,借力数字政府规划,推动电子化政府采购发展。目前,我国正着力推进的数字政府建设与韩国的信息化改革有相似之处。中央层面《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第五篇明确提出加快数字化发展,建设数字中国。第十七章也指出要提高数字政府建设水平。政府采购电子化作为数字政府的重要组成部分,可以纳入数字政府建设规划。涵盖政府采购电子化的数字政府建设因涉及各部门的数据共享,并非某个部门单独推动即可完成。因此,我国可借鉴韩国在信息化改革方面的经验,成立由国务院领导的数字政府推进专项办公室,统筹各部委开展数字政府建设工作,以期实现数据共享,打破信息鸿沟。
第二,完善法律体系,扫清标准化障碍。政府采购法律体系的完善,是推动政府采购电子化的法律基础。韩国以行政合同法作为政府采购基本法,将招标投标程序作为其中一章的立法方式对我国推动政府采购电子化具有借鉴意义。建议由财政部牵头,制定全国范围内适用的专门针对政府采购电子化规范的制度性文件。一是要对政府采购电子化系统的交易规则进行统一和细化。二是随政府采购电子化系统的建设主体权利和职责进行明确。三是对系统之间的层级关系作出清晰说明。四是对系统的信息公开范围、安保等级、安保措施等作出明确界定。
第三,改革导向关注采购主体需求。韩国政府采购电子化推动过程中,其观念由原先的“政府联系公众”转化为“政府服务公众”。基于该观念的转变,韩国电子政务改革主导部门与政府采购各主体保持了畅通的沟通渠道,市场主体在标准化评定等方面贡献了重要力量,这对我国政府采购电子化改革具有借鉴意义。我国政府采购电子化发展应更加关注采购人、供应商在政府采购活动中的实际需求,以此为导向完善我国政府采购电子平台。此外,我国市场主体在电子商务领域发展较为成熟,其在市场采购需求调研方面具有丰富实践经验。我国政府采购电子化主管机构可与有关市场主体成立联合调研团队,借鉴相关经验,进一步了解采购人需求。
(作者单位:天津工业大学法学院)
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